| Descripción: |
La importancia estratégica de la concertación social en la política económica de la Junta de Andalucía ha sido creciente. El VI Acuerdo de Concertación Social, último ejecutado en su integridad, comprometió para 2005-2008 una inversión pública, contabilizada en fase de obligaciones reconocidas, de 11.509,41 millones de euros, el 45,40% del total de gasto consolidado de inversión de los presupuestos iniciales de la Junta de Andalucía para ese periodo.
La estabilidad y recurrencia de la concertación social ha definido la trayectoria de la economía y de la sociedad andaluza en los últimos treinta años. Sus actores, gobierno regional, organización empresarial y sindicatos más representativos, han compartido la convicción de que el proceso ha procurado paz social, modernidad y desarrollo. La misma Unión Europea (UE) ha propuesto el �partenariado social� andaluz como ejemplo para conseguir una aplicación más eficaz de los fondos estructurales y de cohesión en otras regiones relativamente atrasadas. Ciertas evidencias, señaladas por algunos autores y centros de estudios económicos, han revelado, sin embargo, la tenaz persistencia de carencias relativas en renta, crecimiento, productividad y, sobre todo, empleo. Pasado el segundo semestre de 2008, cuando se redactó el proyecto que dio inicio a esta tesis doctoral, la rápida y extraordinaria destrucción de riqueza y puestos de trabajo confirmó las predicciones pesimistas y las debilidades de la economía andaluza.
A pesar de que el fenómeno principia prácticamente con el establecimiento del Estatuto de Autonomía, a la altura de 2008 no existía ningún análisis sistemático del proceso de concertación andaluz, y sí sólo algunos estudios realizados desde la óptica del Derecho del Trabajo y documentos críticos de un grupo de estudios económicos. Las carencias existentes respecto a la descripción y análisis del fenómeno no eran cubiertas por las comisiones de seguimiento ni los respectivos informes de ejecución de los pactos, que no iban mucho más allá de las proclamas de una bondad tautológica. La ausencia de evaluación viene a justificar la conveniencia y oportunidad de la presente tesis doctoral.
La cronología seleccionada, el periodo que transcurre entre 1983 y 2008, responde a unos criterios perfectamente definidos. En 1983 el gobierno autonómico decidió impulsar un tipo de �planificación democrática� (concertada), que debía contar con el concurso de las organizaciones de trabajo y capital más representativas en la Comunidad Autónoma y el respaldo del Consejo Andaluz de Relaciones Laborales, creado ese mismo año. La fecha final, 2008, corresponde al último acuerdo de concertación celebrado y ejecutado por completo, el VI pacto tripartito, en vigor desde 2005. El período que abarca esta investigación se ha desglosado, para un análisis más ajustado, en dos etapas que presentan rasgos diferenciados. En el transcurso de los años 1983-1992 la Junta de Andalucía celebró, por separado, diversos acuerdos bipartitos con la Confederación de Empresarios de Andalucía (CEA), por un lado, y con la Unión General de Trabajadores de Andalucía (UGT-A) y Comisiones Obreras de Andalucía (CC OO-A), por otro. En un segundo momento, entre 1993-2008, comenzaron a suscribirse pactos tripartitos (gobierno, organización empresarial y sindicatos) que, en virtud de su importancia, contaron con una financiación y repercusiones políticas y económicas crecientes.
El análisis de los acuerdos sociales, cuya finalidad fundamental era mejorar el bienestar y garantizar el desarrollo de la región, ha requerido el examen de los resultados económicos y �socioeconómicos�. No se oculta la dificultad de aislar el impacto de los acuerdos sociales de la influencia ejercida por otros factores relativos al crecimiento, por la inclusión de la economía andaluza en el contexto global y por la coyuntura que esa inclusión le impone. Para intentar soslayar esas dificultades procederemos, por un lado, a comparar la situación de la economía andaluza con la española al inicio y al final del proceso de concertación y, por otro, a contrastarla con la de otras regiones que presentan rasgos disímiles en el ámbito de los acuerdos sociales como Extremadura y País Vasco.
La evolución de sus resultados económicos y económico-sociales con respecto a los promedios del Estado a lo largo de la cronología propuesta ha permitido establecer un punto de partida (1983), sin concertación social, y otro de llegada (2008), sí afectado por el proceso. Un planteamiento que permite apreciar si los "acuerdos sociales" (concertación) han contribuido a reducir o no las distancias con respecto al promedio de España. Se podría objetar, de nuevo, que otros elementos institucionales como, por ejemplo, la asunción progresiva de competencias del Estado central también habrían influido y tampoco sería posible discernir en qué medida. Sin embargo, el avance o retroceso de la región con respecto al promedio nacional en los indicadores básicos de desarrollo económico y social advertiría del grado de eficacia relativa de la política económica desarrollada, influida de manera significativa y creciente por la concertación social.
El hecho de que Extremadura y País Vasco no contaran con el mismo grado de institucionalización en sus pactos regionales ha permitido establecer un contraste fundamental. Así, los resultados serán analizados en una región de alta institucionalización, Andalucía, con respecto a una comunidad de institucionalización media (menor) y desarrollo económico y social inicial similar, Extremadura; y a otra con un grado de acuerdos sociales todavía más bajo y un estándar de desarrollo originario (1983) superior. En un ámbito institucional (formal) coincidente, al tratarse de regiones insertas en el mismo Estado, bajo una unidad política y económica básica y un marco de relaciones laborales común, los acuerdos sociales pueden proyectarse como una distinción significativa. Puede argüirse que, en el caso del País Vasco, el concierto económico supone una diferencia institucional clave para explicar las diferencias interregionales, pero sus antecedentes se remontan al siglo XIX y, lo más importante, el actual modelo data de 1981, aunque ha sufrido modificaciones posteriores. Es decir, que durante los años ochenta esta singularidad ya operaba y se ha mantenido estable en el tiempo.
Para lograr discernir con mayor claridad el impacto de la concertación social, se trazaron una serie de objetivos secundarios. El primero de ellos, integrar el tema de estudio en un ámbito conceptual que le fuera propio para, a continuación, establecer la relación de los pactos sociales con la política económica general desarrollada en Andalucía y con otras planificaciones que ya tenían lugar en la región. Política económica, a su vez, supeditada a la nacional y, a partir de 1986, a las políticas comunes de la Comunidad Económica Europea (CEE), luego UE. El análisis del proceso ha demandado examinar con precisión a sus protagonistas, agentes sociales y gobierno, tanto como los incentivos que han motivado su participación y los beneficios obtenidos. En último término, se ha pretendido un análisis institucional que determine el grado de relevancia y coordinación del proceso con otras instituciones (formales e informales). Nos hemos propuesto comprender el nivel de �complementariedad institucional� de la concertación social, es decir, si encaja o resulta contraproducente con otras instituciones económicas y sociales, pues el grado de complementariedad y coherencia institucional compromete su nivel de eficacia.
La definición de estos objetivos se ha realizado a través de una serie de cuestiones e hipótesis de partida. Pese a ser una práctica que fue calificada como �pionera� por sus actores -única se llegó a decir- ¿era una propuesta realmente singular en sentido estricto? ¿Podrían inscribirse los pactos andaluces dentro de un contexto más amplio? En este sentido, ha resultado muy oportuno relacionar la evolución del diálogo social regional con el nacional, pues Andalucía no ha sido la única región que ha celebrado pactos corporatistas.
En Andalucía, como en el resto de España, no existía la cultura de negociación entre capital y trabajo que se desarrolló en Europa occidental muy particularmente desde 1950. Así, una de las primeras tareas pasaba necesariamente por determinar las raíces de los acuerdos sociales en la región y el contexto histórico en que tuvieron lugar. El ingreso de España en la CEE conllevó la asunción de la política de desarrollo regional europea, controlada de un modo creciente por los Consejos Europeos y la Comisión. Las directrices emanadas de Bruselas hubieron de ser integradas en la política económica regional y, en consecuencia, en los pactos sociales. Por tanto, nos hemos planteado cómo la política regional europea ha afectado el contenido de los acuerdos y, en sentido contrario, la influencia de éstos sobre los planes de desarrollo regional, enviados a Madrid y a Bruselas para su aprobación.
La concertación social, según la teoría neocorporatista (o neocorporativa) formulada en el decenio de 1970, es un proceso coadyuvado por la debilidad relativa de los actores implicados (incluido el Gobierno), y por la presencia en el poder de ejecutivos de izquierda o centro-izquierda. En este sentido, la gran eclosión de los pactos sociales durante los años setenta se relacionó con la crisis económica que interrumpió veinte años de crecimiento y prosperidad sostenidos. Las consecuencias no tardaron en dejarse sentir para los sindicatos, tachados de inflacionistas e ineficientes, que sufrieron una pérdida considerable de afiliación debido al paro masivo. Las organizaciones empresariales acusaron igualmente la recesión al perder asociados por cierre de actividad. Los gobiernos se enfrentaron al desgaste continuo que suponía una coyuntura adversa que se prolongaba en el tiempo y una evidente fragilidad, en el caso de que no disponer de sólidas mayorías. Los fracasos cosechados y la difusión de políticas a favor de la oferta, orientadas a la desregulación y la flexibilidad, parecieron dar por concluidos los pactos sociales. Sin embargo, ¿qué factores determinaron el regreso de la concertación social a partir de la segunda mitad de la década de 1980? Podrían haber sido, entre otros elementos, las propias exigencias de cambio para conseguir una mayor competitividad las que impulsaran la firma de nuevos acuerdos, especialmente en aquellos países donde los sindicatos retuvieron cierta fuerza y/o existieron gobiernos proclives, dada su tendencia ideológica o bien su falta de fortaleza.
El diálogo social fructífero, institución que se regulaba por acuerdos políticos y sociales, se dispuso justamente para otorgar un mayor protagonismo al mercado. Con todo, debe comprobarse si, tal como nos planteábamos inicialmente, el resultado ofrecido por estos pactos no ha sido tan drástico como en los países en los que los gobiernos adoptaron medidas liberalizadoras de manera unilateral.
Según la hipótesis de partida los pactos sociales andaluces, iniciados en la década de 1980, debían estar alejados de los posicionamientos �tradicionales keynesianos� corporatistas.
Si se atiende únicamente al desarrollo histórico de los acuerdos realizados en Andalucía, cabría subrayar la presencia de una �sociedad pactada�, con un alto grado de consenso y cooperación. Pero ¿los trabajadores y las empresas andaluzas realmente han respondido a ese perfil? En realidad, la concertación social debía servir para introducir elementos de coordinación (cooperación) económica, aunque las medidas adoptadas fueran justamente del lado de la oferta (empresa). Con las orientaciones y condicionantes descritos, nos propusimos explorar la complementariedad institucional de los pactos sociales con otro tipo de normas (formales e informales) involucradas en el desarrollo económico y el bienestar. Este análisis ha de aportar una información ajustada y relevante acerca de la idoneidad, centralidad y eficacia de la concertación social en Andalucía. Si los acuerdos generales de concertación son capaces de integrarse social y económicamente en un territorio determinado, deben favorecer un comportamiento de coordinación general. Pero, como ha señalado M. Regini, es de importancia capital conocer qué se acuerda, si son políticas concretas o, por el contrario, promesas genéricas, señales, símbolos compartidos de recíproco reconocimiento y legitimación entre los firmantes.
El método de trabajo utilizado es el propio del estudio de la historia y las instituciones económicas, aunque incorpora otras herramientas de análisis de las ciencias jurídicas, la economía, la sociología y la politología. El planteamiento elegido compagina perspectivas deductivas e inductivas, las primeras a partir de las teorías consultadas y las segundas del análisis de los hechos históricos concretos. Más instrumentalmente, se ha recurrido al análisis institucional y cuantitativo, que ha sido tratado, cuando así ha sido requerido, en perspectiva comparada con las regiones de Extremadura, País Vasco y el conjunto de España, tal como se ha indicado.
La concertación social ha adquirido un grado de institucionalización formal creciente. El primer Estatuto de Autonomía ya sancionó la adopción de una política de planificación económica, que podía resultar absolutamente compatible con el juego corporatista entre agentes sociales y gobierno. Sin embargo, el nuevo Estatuto de
Autonomía de 2007 le ha otorgado rango institucional dentro de la Administración regional al destacarlo como objetivo básico de la Comunidad Autónoma (artículo 10, 20º). El nuevo institucionalismo considera a las instituciones (formales e informales) y su complementariedad como determinantes para el desempeño económico de los territorios. Para que se muestren eficaces, los tipos de acuerdos formales tripartitos de cooperación suscritos a alto nivel deben complementarse con otra clase de prácticas (formales e informales) que se muestren en la misma sintonía. Cuando estas últimas no resultan convergentes, deben cambiarse. Para estimar si han sido predominantes las fórmulas cooperativas y de coordinación en la economía andaluza se ha atendido a cuatro grupos de indicadores. En el primero, se analizan la existencia del diálogo social (la periodicidad e importancia de los pactos), el contenido de los acuerdos (con la limitación derivada de la Administración autonómica en los que se desarrollan) y el grado de cumplimiento y satisfacción de los agentes sociales. En el segundo, la negociación colectiva y el alcance de la misma, y la intensidad de penetración de los sindicatos en las empresas, así como la rotación laboral (contratación temporal respecto a indefinida). En el siguiente, se trata el nivel de afiliación sindical y su progresión, especialmente en las centrales más representativas. En el último, la representatividad de la organización empresarial, así como las redes y uniones de empresas.
El análisis comparado ha sido esencial para establecer el grado de homogeneidad de la política de desarrollo europea, de notable influencia en la política económica regional y, en consecuencia, en la concertación social. El contraste, en esta ocasión, se ha establecido con la región de Apulia para definir el grado de similitud en las líneas de acción aprobadas. Esta región del sur de Italia guarda suficientes semejanzas con Andalucía como para establecer una comparación, un sector primario relativamente hipertrofiado, problemas en la industria, servicios predominantes de bajo valor añadido e insuficiente inversión en I+D. Pero, al mismo tiempo, evidencia diferencias económicas e institucionales relevantes. El tejido empresarial posee una naturaleza sectorial distinta, el turismo tiene menos peso y las tasas de desempleo y temporalidad son más reducidas. El grado de autogobierno es menor y la participación de los agentes sociales también es claramente inferior. Divergencias que deberían exigir propuestas de desarrollo singulares. Una alta coincidencia en los planes de desarrollo de ambas regiones apuntaría hacia la uniformidad en la aplicación de la política de desarrollo común y el control exógeno de la misma.
Hemos tratado el grado de representación y representatividad de las organizaciones de capital y trabajo en perspectiva comparada. En este punto, además, recurrimos a la noción de capital social, definido como la confianza que posee una sociedad en sí misma y en sus expectativas sociales y económicas, para determinar si los acuerdos consiguieron irradiar los compromisos establecidos hacia abajo, a un nivel micro. Es más, el mayor grado de recurrencia, estabilidad e institucionalización de los mismos en Andalucía debía haber coadyuvado un aumento de esta magnitud, superior al registrado por otras regiones del Estado.
El trabajo cuantitativo, por su parte, se ha centrado en el tratamiento comparado de los resultados (evolución de indicadores) de los elementos económicos y sociales sobre los que han incidido con persistencia los pactos sociales, el tejido empresarial, el empleo y las relaciones laborales con las dos regiones de referencia indicadas y con la media de España.
El contenido de la tesis se ha estructurado en torno a dos partes diferenciadas con tres capítulos cada una. La primera se centra en el enfoque teórico y los antecedentes remotos y próximos del proceso. La segunda, se ocupa del estudio de la concertación social andaluza en sí misma.
El primero de los capítulos aborda una aproximación a las teorías políticas, económicas y sociales relevantes sobre el objeto de estudio. Desde las primeras formulaciones corporativas de sesgo antidemocrático a las nociones de gobernanza y democracia asociativa, se han analizado los tipos de �gobierno político�, con un especial interés en las fórmulas libres (democráticas) de corporativismo y en el reverdecer del fenómeno denominado �neocorporativismo� o �neocorporatismo� con motivo de la crisis del modelo keynesiano-fordista de producción. En el ámbito económico, se han considerado tanto las corrientes de pensamiento que se han mostrado a favor de la intervención y regulación económica y, particularmente, de su vertiente pactada con agentes sociales y económicos, como las que se han opuesto y se oponen. Finalmente, en las relaciones sociales se ha indagado en las propuestas teóricas relacionadas con los grupos de interés y las relaciones entre el individuo (representado) y la entidad representante (o los dirigentes y el aparato burocrático), sobre todo en el ámbito sindical.
Los dos últimos capítulos de la primera parte han considerado especialmente el caso español, por resultar obviamente relevante para establecer los antecedentes y marcos contextuales exigidos para abordar con posterioridad el proceso andaluz. Los últimos epígrafes correspondientes al tercero se centran especialmente en la CEE y la UE como promotoras de un nuevo tipo de pactos sociales a nivel estatal y regional.
La segunda parte se inicia con el capítulo 4, que analiza a los firmantes de los pactos, así como las causas y consecuencias de su participación, y la construcción política e institucional de la concertación social en Andalucía. En el enfoque adoptado sobresale la perspectiva de intercambio político entre los agentes sociales y el Gobierno. El estudio de los planteamientos sociales y económicos del Ejecutivo ha permitido establecer cómo y por qué se producen los cambios de rumbo desde planteamientos de desarrollo endógeno a exógeno, y la adopción del discurso de la promoción de la modernización y el emprendimiento. Al no producirse cambio de color al frente de la Administración regional, salvo la suma del Partido Andalucista en legislaturas contadas, estos cambios y reformulaciones han podido ser apreciados con mayor claridad.
El siguiente capítulo se ocupa del ámbito económico de actuación de la concertación social y de la política económica �concertada� aplicada en ese marco de acción. Después del análisis de la situación y evolución de la economía regional, se realiza un análisis de los ingresos y gastos presupuestarios, con particular detenimiento en las inversiones, que ha servido para dilucidar las prioridades políticas acometidas. A continuación se estudia el impacto de las políticas de desarrollo de la UE y su dotación de fondos en la política económica andaluza y la concertación social. En último término, se expone la concertación social como instrumento coordinador de la planificación económica y de desarrollo de la Comunidad Autónoma Andaluza.
El capítulo 6 ha valorado los resultados obtenidos en función de los grandes objetivos planteados en los diferentes acuerdos. Se ha partido del análisis de los informes de ejecución de los acuerdos de concertación social y se completado el estudio con el examen del tejido empresarial, el empleo y relaciones laborales, todo ello en perspectiva comparada.
El Archivo del Parlamento de Andalucía, en su Diario de Sesiones del Pleno y de las Comisiones, el Archivo Histórico de CC OO-A y el Archivo Histórico de UGT-A han constituido el grueso de las fuentes primarias que han servido para analizar a los protagonistas de los acuerdos y las líneas políticas generales que se han adoptado. La CEA, que no dispone de Archivo Histórico, sólo ha permitido la consulta de los anuarios que publican (1983-2008). Esta información se ha completado con la realización de entrevistas orales a tres dirigentes (uno por cada agente social) con experiencia directa en las negociaciones.
Las fuentes hemerográficas, con la consulta de diarios con líneas editoriales bien dispares, El País y ABC de Sevilla, ha provisto a la investigación de indicaciones significativas acerca del contexto de los intereses políticos en liza entre las partes y otras entidades no firmantes, pero afectadas de algún modo (negativamente) por los acuerdos.
El examen de las diferentes planificaciones generales, planes de desarrollo regional y acuerdos de concertación, a través de los respectivos documentos editados, ha posibilitado extraer la evolución de las políticas públicas desarrolladas, cuyo consenso social ha ido incrementándose. La documentación del Programa Operativo Regionale de Apulia de los dos últimos periodos financieros de los fondos estructurales ha permitido la comparación de las políticas de desarrollo en esta región con Andalucía.
A través de la publicación de los informes de ejecución del tercer al sexto acuerdo de la Comisión General de Seguimiento, 1999-2008, hemos conocido el impacto alcanzado por las medidas suscritas sobre el conjunto de la economía regional según los propios protagonistas de los pactos, aunque las cifras ofrecidas no cuentan con ninguna indicación de procedencia o estudio. Además, debe indicarse que ni los dos primeros acuerdos tripartitos ni los bipartitos celebrados hasta 1992 han contado con ningún instrumento público de seguimiento y/o valoración.
El estudio de la aplicación presupuestaria inicial de la Junta de Andalucía (presupuesto iniciales) ha contribuido a confirmar, de manera cuantitativa, la importancia de las diferentes políticas que se han impulsado. La información necesaria para realizar la valoración de los resultados alcanzados por la concertación social se ha completado con fuentes estadísticas, en las que se han utilizado, relacionado y elaborado, en su caso, bases de datos y series del Instituto Nacional de Estadística, el Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía, la Oficina Europea de Estadísticas y de los Ministerios de Trabajo y de Industria y Comercio. |
